网络实名制立法：想说爱你不容易

[李大威]

作者:王思彤 <南方周末>
网络实名制，顾名思义，就是对所有通过互联网发表的言论进行名称管制，要求发言人以自己在现实生活中的真实姓名和身份在网上发表文章或参与讨论。而网络实名制立法，则是将这一管制举措通过立法的形式确定下来，使网络实名制成为一种法律约束。2002年，清华大学新闻学教授李希光教授率先提出了网络实名制概念，建议“中国人大应该禁止任何人网上匿名”，他的理由是，“网络媒体作为公共信息的守门员，有责任负责网络新闻信息的可信性、客观性。但是，网络信息的海量化和匿名性，破坏了传统媒体的范式：诚实和准确。”2008 年1月，价值中国网CEO林永青与北京仲裁委顾问高宏道律师一起起草了“网络实名制立法建议”，并向人大相关立法部门提交了建议书，此举也得到了全国人大代表王晶的支持，并表示要向本届全国人大正式递交网络实名制立法议案。

网络实名制是有好处的，最主要的是可以终结“在互联网上，没有人知道你是一条狗(On the Internet，nobody knows you’re a dog)”的神话，完成虚拟的狗到真实的人的转变。而网络与现实的一一对应的关系，也必将为互联网的使用与管理提供极大的方便。2007年年初，网络实名制在韩国有了突破。韩国国会通过了《关于利用情报通信网和情报保护的法律》，规定个人在网站发言必须使用实名，即填写注册资料时必须提供真实姓名与身份证号。尽管如此，从全球范围看，网络实名制立法远没有想象中的简单，因为网络实名制本身从一开始就引起了很大争议。反对者认为，目前实行网络实名制困难多多，尚不具备立即推广的条件，不宜进行；支持者则相反，认为当前的网络非实名制弊端甚多，应该尽快推行实名制。因此，网络实名制立法，事实上仍处于想说爱你不容易的状态。

同为实名制，网络实名制的推行完全可以借鉴储蓄存款实名制的改革经验。事实上，当年我国储蓄存款也是长期允许使用虚名，而对储蓄存款实名制改革的酝酿也经历了较长时间。但它最终能够在2000年成为现实，应该归结为以下原因：一是意义重大。实行储蓄存款实名制是强化我国财政调控作用的重要措施。我国最初酝酿储蓄存款由虚名制向实名制改革的出发点便是从税源监督的角度来完善我国个人所得税的征管体制。实行储蓄存款实名制是“反腐倡廉”的制度保证。1993年韩国实行了金融实名制度，被称为“不流血的革命”的反腐败运动，规定所有的银行存款户头都必须在两个月内转化为真名，否则将征收高额的罚金，直至没收假名存款，迫使一些政府官员在实行了存款实名制后的一个月内因存款被暴光而纷纷辞职，从而有效地减弱了韩国社会的腐败之风。二是高层高度重视并决定实施。早在1996年中共中央十四届五中全会通过的《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中，“储蓄存款实名制”与“法人对支付个人收入的申报制”、“个人收入申报制”就一起作为完善我国个人所得税征管体制的重要举措而被列入到未来改革的议事日程。这使储蓄存款实名制的推行成为党的重大方针政策，自然势如破竹、立竿见影。三是有群众基础。据中国经济景气监测中心1999年公布的一份随机抽样调查结果显示，有88%的城市居民表示赞成实行储蕾存款实名制。四是有技术保证。“金网工程”、“金税工程”为银行在全国范围内的联网以及银行与税务机关间的联网打下了良好的基础。五是有国际先例。实行存款实名制，在国际上已经相当普遍。欧洲早在20世纪初就实行了实名制度，美国从二三十年代开始实行。实名制在要求存款人使用真实姓名的同时，还将赋予每个人一个独一无二的号码，欧洲一些国家称之为社会信用号；美国称之为社会保障号。

相比之下，网络实名制及其立法却明显存在着先天不足，主要表现在：

1、国内实名制博客网站不多。1994年4月20日，NCFC工程(中关村地区教育与科研示范网络的英文缩写，世界银行命名为：NationalComputingandNetworkingFacilityofChina)通过美国Sprint公司连入Internet的64K国际专线开通，实现了与Internet的全功能连接，从此中国被国际上正式承认为真正拥有全功能Internet的国家。十多年来，据笔者掌握的情况，在我国，全站实行实名制的网站廖若晨星。2004年成立的价值中国网，大力倡导和实施全站实名制，成为中国第一家实名制网络媒体。2007年，博客联合社区作为国内首家以真实姓名注册和发布网络信息的博客网站正式上线。除了这两家全站实名的网站外，博客网、人民网、新华网、新浪网、搜狐网等，虽然也都有相当数量的博客特别是明星、名人、官员博客使用了实名，但更多的还是非实名。至于论坛、电子邮件、MSN、QQ、网络游戏等，使用非实名的就更是主流了。

2、没有充足的理由。从李希光教授最初的动议看，提倡实名制是因为网络信息的海量化和匿名性破坏了传统媒体的范式：诚实和准确。但实名制真的能维护诚实和准确吗？非实名制就不能做到诚实和准确吗？似乎没有必然的逻辑关系，经不起推敲。这是其一。其二，有人认为，提倡实名制是因为互联网上恶意的个人攻击、谩骂、诽谤的内容泛滥，对于营造一个健康的中国互联网络环境，造成严重阻碍。但实名制真的能阻止恶意攻击内容吗？现实生活中邻里之间相互熟悉，不是照样会有吵架的事情发生吗？以韩国国会通过的《关于利用情报通信网和情报保护的法律》正式实施前后的数据为例，7月份，拥有韩国排名第一的检索门户网站Naver的NHN的新闻恶意帖子删除数量为30.5万个，占所有新闻帖子(636.3万个)的4.8%，这一数据与实施实名制的前一个月持平，几乎没有太大的变动。据NHN的纪录，6月份删除的新闻恶意帖子为26万个，占所有新闻帖子(543.6万个)的4.8%。其三，有人认为，提倡实名制是因为互联网络上侵犯知识产权的行为泛滥。由于复制和传播网络数字化内容的成本极低，导致一些不负责任的个人和企业对于网络上的知识产权完全忽视。但是，实名制真的能阻止这种行为的发生吗？构成侵权的又有几个是非实名的呢？而且，难道实名制就不是对公民的侵权行为吗？《中国青年报》2006年12月发表的署名曹林的一篇题为《实名制最多满足权力的管理幻觉》的文章就如是说，“公众之所以反对网络实名制，其实不是害怕自己的实名会被另一个公民看到，而是害怕自己在网络上的表达，时时处于权力目不转睛的监控之中，害怕的正是‘后台的那双眼睛’。虽说‘不干坏事怕实名干嘛’，但在网上说话时时被人盯着，这种窥视已经使表达失去了自由的内涵。既然反对实名制反的就是权力监控，‘后台实名’的有限实名制，并没有改变权力监控的本质。”我们再来看博客实名制的问题。中国电子商务协会政策法律委员会张雨林在他2006年发表的《博客实名制：在法律的间隙中艰难博弈》一文中提出博客群体可以成为网络实名制的试航区的四个因素：一是博客规模日益壮大；二是博客的网络地位比较特殊。博客用户的网络地位类似于拥有独立域名的网站，属于ICP(InternetContentProvider，网络内容提供者)。三是博客带来侵权问题不断。由于约束的缺失，博客信息泛滥且真假难辨，一系列的著作权、名誉权、隐私权等权利遭受侵害的纠纷屡见不鲜，情况显得无序化。甚至个别人利用博客的互动性和广泛传播性宣扬非法言论、扰乱社会秩序，涉嫌触犯刑律。四是博客群体较网络其他群体更易于实名制的实行。但他的这四个理由无一能够站得住脚。第一，规模壮大跟实名制的推行风马牛不相及；第二，绝大多数博客只是寄居于博客服务商旗下，真正的管理者和责任人应该是博客服务商；第三，侵权并不都是非实名制惹的祸；第四，哪有因为博客群体较网络其他群体更易于实名制的实行就推广实名制度的道理？这不明摆着是捡软柿子捏吗？博客是网上个人空间，是虚拟社区中的个人角色，也是个人第二重性格的网络化生存，不能将其与现实生活角色等同起来。再说，报刊杂志等传统纸介质媒体尚可署名自便，凭什么网络媒体就不可以自便了呢？

3、缺少政策支持。我国的网络实名制鼓噪了几年时间，但出台的实质性的政策比较少，政策拉动效应比较差。2004年，教育部发布《关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》，网络实名制被正式写入文件，算是有了点起色。2005年7月，文化部、信息产业部联合发出《关于网络游戏发展和管理的若干意见》，要求开发网络游戏产品身份认证和识别系统软件，对未成年人上网游戏和游戏时间加以限制，对可能诱发网络游戏成瘾症的游戏规则进行技术改造，其中PK类练级游戏(依靠PK来提高级别)应当通过身份证登陆，实行实名游戏制度，拒绝未成年人登陆进入。2006年6月，传国家新闻出版总署将推出《网络游戏实名制方案》，但后来又不见了踪影。2007年6月，在长沙举行的2007新媒体暨首届中国博客发展峰会上，华声在线联合新华网、中国网、国际在线、中国日报网、央视国际、中国广播网、千龙网、新浪网、网易、TOM网、腾讯网、中华网、和讯网、博客网等知名博客运营商向社会发出了规范博客行为、共建文明博客社区的倡议，其主要内容包括六个方面，积极倡导和鼓励实名注册、发表文章是其中之一。2007年8月，中国互联网协会制定并发布了《博客服务自律公约》，提出，“鼓励博客服务提供者对博客用户实行实名注册，注册信息应当包括用户真实姓名、通信地址、联系电话、邮箱等。博客服务提供者应制定有效的实名博客用户信息安全管理制度，保护博客用户资料。未经实名博客用户本人允许，不公开或向第三方提供用户注册信息及其存储在网站上的非公开博客内容，法律、法规另有规定的除外。”但公约中所谓的“鼓励”，既不能阻止非实名制的扩展，也不能让实名制实践者得到任何实惠。

4、缺少群众基础和专家基础。制度也好，法律也好，必须有群众基础。有群众基础的法律、制度，相对更容易出台和遵守。比如，前面已经介绍过，我国实行存款实名制就拥有很好的群众基础。手机实名制也是如此。中国青年报社会调查中心2006年底完成的一项1843人参加的调查显示，70.5%的受访者赞成手机实名制，20.8%的人明确反对。与此同时，66.9%的人赞同“手机实名制可以有效遏制诈骗短信和骚扰短信”的说法。比起它们，网络实名制的群众支持度远没有这么乐观。搜狐网2006年曾经针对博客实名制问题做过一次网上调查，结果表明，大多数人是持反对和抵制态度的。在888位对如何对待博客实名制作答的人中，认为这样做用户没有隐私可言而反对的占73.09%，认为博客需要更多行业规范而持欢迎态度的仅占15.77%，另有11.15%的人认为博客只是个消遣而已，实名不实名无所谓。对“如果博客实名制，还会再写博吗？”这个问题，在834个作答的人中，回答“会写，只是要更加注意言行的合法性”的只占27.10%，而回答“不写了，用博客写下自己的隐私，实名制等于公开了自己的隐私”的占72.90%，说明实名制将影响不少人写博的积极性。而关于“博客实名制会对恶意炒作有所约束吗？”这一问题，在817个作答的人中，认为“会，很多脱女碍于社会压力会有所收敛”的只占28.76%，则认为“不会，宋祖德是实名的，还不是照样恶炒嘛”的占71.24%，说明实名制对恶意炒作的约束力是比较有限的。中国青年报的一项调查显示，习惯了在互联网这一虚拟空间中生活的众多网民中，83.5%的人明确反对在网络上搞实名制，59.7%的人更是强调，“网络本来就是虚拟的，不可能实现实名制”，只有15.6%的人对网络实名表示赞同。TOM网站2006年也曾经就网络游戏实名制方案进行过网上调查，结果表明，在28955个投票参与的人中，反对实名制的占35.23%，赞同实名制的占33.76%，无所谓的占31.01%，反对的仍然占上风。不光群众反映如此，一些专家也态度坚决地反对推行实名制。有中国“博客之父”之称的方兴东2006年指出，“现在还不清楚博客实名制的实际情况，所以简单评论还为时过早。但是，可以肯定的是，如果违背博客本质，违背全球互联网基本规则，推进不合理的实名制，那么，这项政策的直接后果就是对国内博客服务造成明显的FUD效应(担心、疑虑和怀疑)，犯下中国互联网有史以来最大的错误！也是难以挽回的错误。”遭遇专家与群众的夹击，在这种情况下，网络实名制颇有些逆潮流而动的意味，难怪阻力太大，推行不下去。

5、负效应明显。比较一下网络实名制与储蓄实名制的正负效应，我们不难看出二者的差别。首先，储蓄存款实名制的实施在一定程度上能刺激个人消费，增加有效需求。银行中不愿被曝光的储蓄存款除了向资本市场分流以外，另一大可能的动向是转化为财物(特别是金额巨大的消费品)贮藏或消费，这显然会增加部分商品的消费，有助于在一定程度上缓解当前有效需求不足的状况。而网络实名制呢，不仅不能扩大网民的参与，反而会降低网民注册和发言的兴趣，从而必然会减少网站的流量，弱化网站的社会影响，无助于网站经济效益的提高。其次，实行储蓄存款实名制对于去除储蓄存款中的虚假泡沫有重要作用。金融数据是制订货币政策的重要依据。虚名制下的储蓄存款由于受各种因素的干扰而存在大量水分，因此必然会对金融宏观调控的准确性带来折扣。实名制的推行，会令大量的“黑钱”和私存的公款退出银行体系，各类储蓄存款就能够比较准确地反映出居民收入和货币供应的真实情况，金融宏观调控的措施也会变得更为准确对路。但是网络的特点和优势恰恰就是虚拟和泡沫，推行网络实名制，只能让虚拟变为现实，大泡变成小泡，让原本热闹的网络严重缩水，变得冷落萧条。如果出现的是这种情形，实名制哪里还有什么正面意义可言？！

6、立法准备不足。周旺生在《立法学》中认为“现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，”是“为正式立法提供或创造条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”由这个定义我们可以看到，立法准备是整个立法过程中的第一个环节，它的最终结果直接为进入下一阶段的立法运作过程服务，是整个立法过程的奠基石。而我国的网络实名制立法准备阶段不论是在理论研究，还是在实践上都处于起步阶段，许多制度尚处于探索和逐步确立的过程中。通常来说，立法准备阶段要经历以下几个步骤：(1)立法预测，立法规划；(2)确定立法项目；(3)采纳立法建议和创议；(4)确定法案起草组织和程序；(5)起草法案。概括起来就是两个主要功能：一是提出某种或某个法的立与不立，二是形成草案。这两个过程是立法程序的准备，而不是实质意义上的立法。网络实名制虽然呼吁了多年，但并没有真正进入立法准备程序。另外，为保证设定行政许可的合理性，减少有关行政许可立法的部门保护主义、地方保护主义倾向，《行政许可法》对设定行政许可的立法准备程序作了规定，明确要求“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”以目前网络实名制不受欢迎的民意调查表现，能够顺利通过听证会、论证会，恐怕比较困难。

此外，网络实名制还面临如何保证网民的个人信息安全等尴尬。有研究者就提出，网民注册博客和BBS提交的身份证号码、真实姓名和住址，属于网民的个人信息，这些信息未经本人许可不得泄露。网络实名制之后，哪个部门能保证各个网站都能保守网民隐私，又将对网民个人信息泄露承担责任？更重要的是，为了保护网民个人信息安全，有关部门将要付出多高的行政成本，这个行政成本“支出”与网络实名制的“收益”相比，是否得不偿失？

归根结底，网络实名制的最大问题在于，它忽视了网络的特殊性，试图以管理现实社会的方法来管理虚拟的网络社会。国有国界，而互联网是没有国界的，你在国内的网站推行实名制，网民们可以跑到国外的网站去匿名注册——除非国外的网站也实行实名制。那意味着国内的诸多网站将变成空壳和僵尸。而这正是方兴东们最为担心的。
《宪法》第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这意味着，公民说什么、怎么说、在什么时间地点说、以什么名义说，完全是公民个人的事，只要不触犯法律，这种自由就不应该受到限制。《宪法》第四十条也规定，“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。”这也意味着，公民与谁通信、通过何种方式通信、以及通信的具体内容，只要不触犯法律，那就应该受到保护的。可是，网络实名制恰恰在某种程度上剥夺了公民的言论自由和通信自由，即使能够上升为法律，也必然是与《宪法》这一根本大法相抵触的。

网络实名制立法，想说爱你不容易啊！